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【案由】关于尽快解决失地农民生活保障问题的建议案
【类号】1
【类别】农林
【提案号】0001
【审查意见】建议国务院交国土资源部、劳动和社会保障部、农业部分别研究办理
【提案人】九三学社中央
【主题词】征地 农民 社会保障
【提案形式】党派
【内容】
近几年，由于全国各地城市老城区的拓展，经济技术开发区的兴建，绿化及交通等基础设施和乡镇企业占地，大片的良田被征占。据不完全统计，全国有近亿亩的耕地被征用，“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”多达几千万人。自去年以来，农民因征地引发的群体上访事件呈激增之势，已占农民上访件数的70％左右，而且此类上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性，引起了社会的极大关注。部分失地农民的不满情绪和逆反心理呈上升趋势，不仅不断引发新的社会矛盾，也直接影响了社会稳定的大局，成为一些人中城市最棘手的难题之一。
由于失去土地，大量农民的就业及社会保障无着落，切身利益被严重侵犯。据我们调查，失地农民中，经济收入丰厚，生活水平较失地前提高的不足10％；有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的占30％；而占60％的失地农民因经济收入无来源，生活处于十分困难的境地。困难农民大多年龄在四、五十岁以上，其子女生活也不富裕，所在的集体经济实力又相对薄弱，使他们成为工作无职业，经济无来源，生活无保障的“三无人员”。据我们对辽南某城市郊区的调查，失地前平均每个劳动力年收入在1万元左右，户均收入2万元左右。失地后，不仅收入减少，由于搬进楼房，不仅耗尽了多年的积蓄，而且取暖费、电费、水费、物业费、饮食费等支出增大，平均每年每户减少1.13万元的收入。某经济技术开发区的失地农民，因交不起取暖费，集体又无力垫付，每年都有数百户农民上访。由于生活拮据，出现了失地农民以捡破烂为生的群体，有的农户夜里连电灯都舍不得点，到农贸市场捡菜吃，到河边洗衣服，在楼下支起锅灶做饭的农民大有人在。调查中我们发现，这部分农民怨声载道，处境令人十分心酸。基层干部也反映：“在推进城市化过程申，农民付出了巨大的代价，各级政府如再不注意解决他们的问题，我们在下边做工作会压力越来越大。失地农民生活保障问题解决不好，稳定就是一句空话。”
失地农民问题之所以成为日趋严峻的社会问题，关键在于在推进城市化进程中，农民失去了集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，不能与城里人一样获得就业机会和社会保障。造成失地农民现状的原因极其复杂，既有现行征地制度上的弊端，又有现行土地制度的缺陷，政府的逆向操作也加剧了矛盾的激化。征地制度的不完善主要表现在国家征用土地时，没有将公益性征地和商业性征地严格加以区分。由此造成一些地方在商业性征地过程中，以“公共利益”名义滥用行政权力，导致了征地规模和标准的随意性和混乱。征地制度的最大缺陷是补偿过低。十几年前，国家确定的土地补偿费、安置补偿费、地上附属物及青苗补偿费标准至今未变，强制性征占现象泛滥成灾。政府以低价征用的土地，以高于征用价十几倍甚至几十倍的价格售给开发商。还有一些地方政府为了追求政绩，吸引外资，实行零地租出让，每亩土地只给农民几千元补偿费。事实上，征用土地过程已成为地方政府、企业、集体和农民为追求各自利益最大化所进行的一场刺刀见红的惨烈厮杀。其结果是地方政府和企业获利最多，集体居中，农民受益最少。根据调查资料统计分析，被征用的土地收益分配格局大致是地方政府占20％至30％，企业占40％至50％，村级组织占25％至30％，农民仅占5％至10％。据不完全统计，改革开放以来，政府和企业通过征用农地的价格“剪刀差”，从农民身上拿走了近5万亿元，从而使被严重剥夺利益的大量失地农民陷入困境。
失地农民问题已引起党中央、国务院的高度重视。去年召开的十六届三中全会已决定“改革征地制度，完善征地程序…及时给予农民合理补偿”，为妥善解决农民失地问题奠定了基础。随着城市化进程的加快及各类基础设施建设的扩展，今后还得有大量农地被征用。同时也意味着失地农民将继续增加。如果在征地过程中没有合理补偿和妥善安置失地农民，就必然出现旧的遗留问题未解决，新的矛盾又大量发生的局面，势必影响农村经济发展和社会稳定的大局。为从根本上解决失地农民的后顾之忧，除控制征地规模，对现行征地制度进行改革，理顺农村土地产权关系，改革利益分配机制外，还应为失地农民的长远生计设计更合理的制度性保障。
第一，要重新认识土地是农民神圣不可侵犯的财产，进一步增强保护农民利益的意识。土地是农民的生存之本，推行城市化绝不能以牺牲农民的利益为代价。在农用地转为建设用地的过程中，应尽快改变计划经济时代的行政征地方式，引入市场机制，让农民直接参与土地交易全过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。为了真正保护农民的切身利益，应当尽快修订现行《土地法》关于征用制度的规定，并制订详细且有可操作性的征地规章，规范各级政府行为，约束公共权力，确保为失地农民提供长期可靠的基本保障；
第二，要尽快完善土地征用补偿机制，提高补偿费标准，并严格监管征地补偿费的使用。失地农民对政府的不满，主要体现在所获得的土地补偿款难以维持其长期的生计。为了改变这种状况，必须修改《土地法》规定的征地补偿水平，大幅度提高现行征地三项补偿费标准，并把人头留给农民。征地费要设立专户，专款专用，收支情况要公开。要责成审计部门每年定期审计征地补偿费使用情况，并就征地有关事项举行听证会，及时纠正和打击地方政府及村级干部的违纪违法行为；
第三，要不断完善安置办法，提高失地农民的就业率，为他们建立稳妥的社会保障体系。失地农民，尤其是年龄较大的失地农民缺少职业技能，在激烈竞争的劳动力市场中毫无优势，导致一些地区的失地农民失业率高达50％至60％。成为城市申新的贫民阶层。为了改变这种状况，国家应尽快出台安置失地农民就业的更优惠政策，尤其要加大对他们的职业技能培训力度。要推行土地换社保的办法，将失地农民全部纳入社会保障体系。凡新发生的土地安置补偿费不再直接支付给被征地村集体及农民个人，而由用地单位一次性将款项注入劳动保障部门设置的“安置费”专户，封闭运行，专门用于支付失地农民的养老保障统筹费。
第四，要不断发展和壮大集体经济，不断提高失地农民的收入和生活水平。在确保失地农民生活保障的同时，必须通过发展和壮大集体经济，增加农民的收入。国家应从征地中拿出10％左右的“三通一平”建设用地，留给被征村集体经济组织发展二、三产业，这样不仅可为失地农民创造就业岗位，也可用获得的利润返还给失地农民。要大力鼓励集体经济组织盘活资产，参与土地开发，允许村集体和农民以土地使用权做为资产，与投资方联合成立股份合作公司，共同开发，实行土地入股，按股分红。并每年支付土地合作的回报，使失地农民从土地中获取永久的收益权：
第五，要进一步加强对失地农民的就业、生活及杜保的组织领导，整合各方面力量，真正为失地农民办实事。全面解决失地农民的就业、生活及社会保障问题，既是一个新事物，又是一个极其复杂的系统工程，涉及到农业、土地、计划、开发办、劳动、城建、财政、民政、教育、卫生等诸多部门。为避免政出多门，应建立一元化的权威机构统管此项工作。中央及省、市、区政府可建立领导小组，下设办公室，主要负责出台土地征用规模、程序和补偿机制等方面的政策，并推广各地的经验；市、县级政府领导小组主要出台具体实施办法。为尽快取得经验，使各项政策真正具有可操作性，可考虑在一些地方设立试验区，先行试点，总结经验，以便全面铺开。
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